A Lei Complementar 227/2026 e uma nova fase do contencioso sobre a base de cálculo do ITBI

Tributário

O Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (“ITBI”) incide sobre a transmissão onerosa de imóveis e de direitos a ele relativos, como na compra e venda, e sua base de cálculo tem sido objeto de intenso contencioso entre contribuintes e Municípios nos últimos anos. Um dos temas mais debatidos nos últimos anos era sobre a possibilidade de os Municípios fixarem unilateralmente a base de cálculo do imposto, desconsiderando o valor da operação declarado pelo contribuinte.

Com o julgamento do Tema 1.113 pelo Superior Tribunal de Justiça (“STJ”) em março de 2022, a expectativa dos contribuintes era a de que a controvérsia fosse pacificada. Na ocasião, o STJ fixou a tese de que a base de cálculo do ITBI seria o valor do imóvel transmitido em condições normais de mercado, estabelecendo que o valor da transação declarado pelo contribuinte teria presunção de legitimidade e somente poderia ser afastado pelo fisco mediante a regular instauração de processo administrativo próprio, sendo vedado ao Município arbitrar previamente a base de cálculo do ITBI com respaldo em valor de referência por ele estabelecido unilateralmente.

A resistência dos Municípios ao Tema 1.113

Na prática, a fixação da tese pelo STJ não encerrou a controvérsia. Os municípios continuaram fixando um “valor de referência” unilateralmente e, apesar dos precedentes judiciais serem, majoritariamente, favoráveis aos contribuintes, com fundamento no precedente do STJ, essa resistência dos municípios transfere ao contribuinte o ônus de judicializar uma questão já pacificada, aumentando a litigiosidade e os custos das operações imobiliárias.

LC 227/2026: a resposta legislativa ao Tema 1.113

Em janeiro de 2026, a resistência dos municípios alcançou uma vitória no poder legislativo: com a aprovação da Lei Complementar n.º 227/2026 (“LC 227/2026“), que trouxe aspectos relevantes da regulamentação da reforma tributária, foi modificado o artigo 38 do Código Tributário Nacional (“CTN“) para permitir que os Municípios fixem um “valor de referência” próprio como base de cálculo do ITBI, estimado com base em critérios técnicos, desde que observados requisitos de transparência (divulgação dos critérios utilizados).

A nova lei inverte a lógica do Tema 1.113 do STJ, retirando a presunção de legitimidade do valor da operação declarado pelo contribuinte e transferindo mais uma vez a contribuinte o ônus de contestar o valor unilateralmente fixado pelos municípios.

Uma nova fase do contencioso à luz da LC 227/2026

Apesar da nova redação do artigo 38 do CTN conferida pela LC 227/2026, os fundamentos constitucionais que afastam a pretensão dos municípios de fixarem unilateralmente a base de cálculo do ITBI se mantêm. São eles o princípio da legalidade tributária, o princípio da capacidade contributiva e o direito ao devido processo legal.

Diversas decisões de primeiro grau do Poder Judiciário de São Paulo, proferidas entre junho e julho deste ano, já enfrentaram diretamente a LC 227/2026 e mantiveram a aplicação do Tema 1.113.

Em sua maioria, os precedentes envolvem ações ajuizadas por contribuintes que contestam cobrança de ITBI baseada em valor de referência municipal, mesmo após a vigência da LC 227.

As decisões em geral entendem que a nova legislação não confere carta branca aos Municípios, e que sua interpretação precisa ser harmonizada com os princípios do Direito Tributário, concluindo que a estimativa genérica e massificada (Valor Venal de Referência), ainda que agora fundamentada na LC 227/2026, não teria o condão de desconstituir automaticamente a boa-fé e a realidade do negócio jurídico do contrato firmado entre particulares. Assim, a cobrança pelo valor de referência somente é válida se o Município comprovar a publicidade dos critérios técnicos utilizados e assegurar ao contribuinte o direito de contestação por avaliação contraditória. Na ausência dessas garantias, o Tema 1.113 do STJ permanece aplicável (a título exemplificativo, menciona-se as sentenças proferidas nos processos n.º 1147745-31.2025.8.26.0053, 1094571-73.2026.8.26.0053 e 1093509-95.2026.8.26.0053, pela 3ª, 11ª e 16ª Varas de Fazenda Pública do Foro Central da Comarca de São Paulo).

Alguns precedentes destacam que a LC 227/2026 teria introduzido novo regime jurídico próprio e não foi qualificada como interpretativa, como sustentado pelos municípios, de modo que não poderia ser aplicada de maneira retroativa a fatos geradores pretéritos e, em um dos julgados, entendeu-se necessário observar o princípio da anterioridade tributária, uma vez que a LC 227/2026 teria introduzido critério de cálculo mais gravoso que o anterior (a título exemplificativo, menciona-se as sentenças proferidas nos processos n.º 1021107-16.2026.8.26.0053 e 1085635-59.2026.8.26.0053, pela 1ª e 4ª Varas de Fazenda Pública do Foro Central da Comarca de São Paulo).

Perspectivas

É provável que os tribunais superiores sejam instados a mais uma vez se manifestar sobre o tema, dessa vez sob a luz da LC 227/2026.

O Tema 1.113 do STJ está com recurso extraordinário pendente de julgamento no STF, considerando as matérias constitucionais envolvidas. Em março desse ano, o Município de São Paulo pediu a devolução dos autos ao STJ para que o Tema 1.113 fosse revisto justamente em razão da alteração superveniente do art. 38 do CTN pela LC n.º 227/2026. O pedido foi negado pela Ministra Carmen Lúcia, e o processo aguarda a análise do mérito pelo STF.

A equipe de Tributário do Pinheiro Guimarães acompanha de perto as mudanças decorrentes da Reforma Tributária e está à disposição para avaliar as implicações relacionadas a essa matéria.

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